Cannabislegalisatie in Duitsland

De nieuwe Duitse regering is van plan om eindelijk cannabis te legaliseren! Het ontwerp van de Cannabis Control Act zou toestaan ​​dat de softdrug in licentie wordt gegeven voor het kweken en verkopen in speciaalzaken aan personen ouder dan 18 jaar. De grootste EU-lidstaten bevinden zich in goed gezelschap: Canada legaliseerde cannabis in 2018. Al snel volgden een aantal Amerikaanse staten. In de EU hebben Luxemburg en Malta in 2021 de stap naar legalisering gezet. In Nederland is cannabis sinds de jaren 1970 vrij verkrijgbaar in de bekende coffeeshops. Artikel 2 van de Opiumwet verbiedt het bezit van verdovende middelen, waaronder cannabis en derivaten daarvan. Dat de Nederlandse autoriteiten toch de verkoop in coffeeshops tolereren (het zogenaamde gedoogbeleid) berust op het opportuniteitsbeginsel. Dit principe geeft de Nederlandse opsporingsautoriteiten vrijheid om te beslissen welke misdrijven worden vervolgd en welke niet. Op basis hiervan achten Nederlandse officieren van justitie de verkoop en het bezit van beperkte hoeveelheden cannabis toelaatbaar.

Desalniettemin merken sommige voorstanders van legalisering een wereldwijde beweging op, weg van het beleid inzake drugsverboden en naar een meer liberale benadering van de omgang met verdovende middelen. In feite is de Duitse aanpak niets minder dan een kleine revolutie van meer dan een halve eeuw cannabisverbod in Europa. De vraag blijft: hoe wil Duitsland dit doen zonder het internationale en Europese recht te schenden? Dit artikel onderzoekt de juridische grondgedachte voor het legaliseren van cannabis in Europa, de juridische obstakels die door het EHJ zijn opgeworpen en hoe Duitsland deze probeert te omzeilen.

Het arrest van het HvJ Josemans

In 2010 heeft het HvJ arrest C-137/09 Josemans vs. Burgermeester van Maastricht gewezen. In de onderliggende zaak vocht eiser Josemans, de eigenaar van een café in Maastricht, tegen de sluiting van zijn restaurant door de gemeente. De burgemeester had bepaald dat alleen mensen die in Nederland woonachtig zijn toegang hebben tot de coffeeshops. Het doel van deze regeling was om het drugstoerisme uit Duitsland, Frankrijk en België aan banden te leggen door een Nederlandse verblijfsvergunning te eisen voor het kopen van cannabis in de coffeeshops. De eiser had deze verordening geschonden en beweerde dat het EU-burgers discrimineerde. Het Hof oordeelde dat alle verdovende middelen, inclusief cannabis, in alle EU-lidstaten verboden zijn, behalve voor strikt gecontroleerde handel voor medische en wetenschappelijke doeleinden (punt 36). Aangezien in coffeeshops verkochte cannabis niet voor laatstgenoemde doeleinden op de markt wordt gebracht en bijgevolg niet in het economische en commerciële circuit kan komen, vormen nationaliteitsbeperkingen geen schending van het non-discriminatiebeginsel (punt 42).

Als de grootschalige teelt, handel in en verkoop van cannabis buiten medisch en wetenschappelijk gebruik illegaal is binnen de EU, hoe kunnen landen als Malta, Luxemburg, Nederland en nu Duitsland recreatieve cannabis dan legaliseren? Het antwoord is dat het afhangt van hoe legalisatie wordt geconceptualiseerd. Binnen de EU hebben Luxemburg en Malta gekozen voor legalisatie-light, waardoor consumptie en teelt voor eigen gebruik mogelijk is, terwijl commerciële teelt en verkoop verboden blijven. Een soortgelijk beleid is ontwikkeld in Spanje en in mindere mate in België, waar zogenaamde Cannabis Social Clubs de persoonlijke teelt en consumptie van cannabis faciliteren. Geen van deze modellen is echter zo ambitieus als de Duitse plannen voor een zogenaamde volledige legalisering van cannabisgebruik.

Vooral Nederland kijkt met hun unieke coffeeshopmodel met grote belangstelling en verbazing naar de Duitse plannen. Het land worstelde al tientallen jaren om de aanbodzijde van cannabisproducten te legaliseren, wat resulteerde in wat criminologen een achterdeurprobleem noemen: terwijl de verkoop van cannabis in coffeeshops wordt getolereerd, blijft het kweken en inkopen in bulk verboden. Hierdoor hebben de coffeeshops geen andere keuze dan het product illegaal te kopen. Cannabis gaat legaal de voordeur uit en komt illegaal binnen via de achterdeur. De redenen voor deze geboorteafwijking in het Nederlandse cannabisbeleid liggen in het Europese recht en de jurisprudentie van het Hof van Justitie, die teelt en verkoop voor andere dan medische en wetenschappelijke doeleinden streng verbieden. Maar als Nederland dit probleem nooit heeft kunnen oplossen, hoe moet Duitsland dat dan doen? Heeft u een juridische maas in het Europese recht gevonden? Nou, misschien hebben ze dat wel.

Verbod op drugs en EU-wetgeving

Om de Duitse benadering te begrijpen helpt het om eerst nog eens naar het Josemans-arrest van het HvJ te kijken. Naast het benadrukken van de sterke onderlinge afhankelijkheid van internationaal en Europees recht, verwijst het HvJ naar Kaderbesluit 2004/757. Net als het Akkoord van Schengen van 1990 gaat dit kaderbesluit over de dreiging en bestrijding van illegale drugshandel door middel van rechtshandhaving. Daarnaast richt het zich op een meer gecoördineerde en geharmoniseerde aanpak. Met Schengen en de afschaffing van grenscontroles binnen de EU kreeg de drugshandel een enorme boost. De strijd tegen drugs vereiste geharmoniseerde juridische en handhavingsstrategieën, vooral omdat de lidstaten een zeer verschillend drugsbeleid voerden. Terwijl Zweden bijvoorbeeld tot op de dag van vandaag een nultolerantiebeleid voert ten aanzien van alle vormen van drugs, heeft Nederland drugsgerelateerde misdaadpreventie jarenlang niet erg serieus genomen. In een verenigd Europa is echter een fundamenteel drugsprobleem duidelijk geworden: het beleid van het ene land kan grote gevolgen hebben voor het andere. Vooral Duitsland worstelt met dit probleem. De lakse behandeling van crystal meth-laboratoria in Tsjechië heeft geleid tot een kleine epidemie in het naburige Beieren, met alle negatieve gevolgen van dien, zoals drugscriminaliteit, een grotere behoefte aan therapie en drugsgerelateerde sterfgevallen. Nederlandse tolerantie heeft de rechtbanken van Duitse grenssteden verstopt met strafzaken in verband met cannabissmokkel. Daarom pleit Duitsland al jaren voor een verbodsbenadering van het drugsbeleid, en in het kaderbesluit wordt de nadruk gelegd op harmonisatie en coördinatie als een sleutelfactor binnen het drugsbeleid van de EU.

De echte vernieuwing van het kaderbesluit is echter te vinden in artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit. Hier is de teelt van cannabis en andere drugs niet verboden indien “zij door de daders uitsluitend voor persoonlijk gebruik in de zin van de nationale wetgeving wordt gepleegd. In 2004 was dit niets minder dan een kleine revolutie in het drugsbeleid. Spaanse rechtbanken hebben de bepaling vrijwel onmiddellijk overgenomen en in hun uitspraken opgenomen, waardoor teelt voor persoonlijk gebruik effectief werd gelegaliseerd. De bepaling is niet alleen de rechtsgrondslag voor de Cannabis Social Clubs-beweging die in veel lidstaten is ontstaan, maar ook voor de Luxemburgse en Maltese benadering. De formulering van artikel 2 laat echter geen verregaand legalisatiemodel toe, zoals de Duitse wetgever van plan is. In plaats daarvan is de Duitse benadering gebaseerd op artikel 2, lid 1, van het kaderbesluit. Volgens deze wet is elke lidstaat verplicht om “de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de volgende opzettelijke handelingen, indien gepleegd zonder toestemming, onder meer strafbaar zijn: aanbieden, te koop aanbieden, distributie, verkoop, levering onder alle voorwaarden en bemiddeling van medicijnen". De cruciale twee woorden in dit artikel zijn "onterecht". Deze vormen de wettelijke basis van de Duitse Cannabis Control Act, zoals vermeld in de bijlage daarbij:

“De legale handel in cannabis door vergunninghouders op grond van de Wet Cannabisbestrijding valt dan ook niet onder het kaderbesluit, aangezien er in deze gevallen sprake is van een vergunning op grond van nationaal recht.

Met andere woorden, de Europese wet stelt lidstaten vrij van het nemen van maatregelen tegen de handel in drugs, waaronder cannabis, wanneer deze handel legaal is of gebaseerd is op een wet. De hamvraag is: wat maakt drugshandel legaal? Om een ​​antwoord op deze vraag te vinden, helpt een korte blik op het internationaal recht of de jurisprudentie van het HvJ van de afgelopen 30 jaar. De handel in en de teelt van drugs is toegestaan ​​als het wetenschappelijke en medische doeleinden dient. Artikel 7 van het Verdrag inzake psychotrope stoffen van 1971 staat de vervaardiging, de handel in, de distributie en het bezit van verdovende middelen alleen toe aan naar behoren gemachtigde personen in medische of wetenschappelijke instellingen onder directe controle van of specifiek gemachtigd door hun regeringen. Ze hebben ook voorafgaande goedkeuring nodig. Hoewel het internationaal recht heel duidelijk is over het verlenen van vergunningen en autorisatie voor het omgaan met drugs van welke aard dan ook, is het Europees recht dat niet. Noch het Schengenacquis, noch het kaderbesluit vermelden de beperking tot medische en wetenschappelijke doeleinden. Beide verwijzen echter rechtstreeks naar het internationaal recht en het HvJ doet dit ook in zijn jurisprudentie. De cruciale vraag is daarom: stellen de bewoordingen van het kaderbesluit de EU-lidstaten niets minder in staat dan het hele EU-drugsverbodsregime los te koppelen door hen de mogelijkheid te geven om wettelijk te definiëren wat een recht is om cannabis te kweken en te verhandelen?

De Duitse interpretatie van "ongerechtvaardigd"

Op het eerste gezicht lijkt dit vergezocht. Harmonisatie en coördinatie in de strijd tegen illegale drugshandel is het leidende beginsel van het EU-drugsbeleid, dat in het kaderbesluit met name wordt benadrukt. Hoe zou een bepaling die elke lidstaat in staat stelt om zich uit het verbodsregime te verlaten door vrijwel elke bestaande drug te legaliseren, dit doel bevorderen? Zelfs als dat de bedoeling van de wetgever was geweest, had men een nadere toelichting op zo'n ingrijpende stap verwacht. Maar in het aanvullend materiaal bij het kaderbesluit wordt hierover met geen woord gerept. Deze kaderverordening dateert ook uit het begin van de jaren 2000, een tijd waarin liberalisering van cannabis een meer exotisch idee was. Ten slotte is er de jurisprudentie van het HvJ, dat sinds de Horvarth-beslissing van 1981 herhaaldelijk de plechtige uitzondering van strikt gecontroleerde drugshandel voor medische en wetenschappelijke doeleinden heeft bevestigd.

Maar wat spreekt voor de interpretatie van de Duitse wetgever, die in principe alle lidstaten toestaat om hun eigen drugswetten te creëren? Welnu, allereerst de bewoording van artikel 2. Terwijl de internationale verdragen de termen “autorisatie” en “autorisatie” vaak gebruiken als het gaat om de teelt van drugs voor medische of wetenschappelijke doeleinden, spreekt het Kaderbesluit uitdrukkelijk van een “recht " tot. Een recht is echter meer dan een toestemming of licentie. Een recht kan worden gecreëerd door de wet. Indien het kaderbesluit niet in beperkingen voorziet, lijkt het redelijk dat de lidstaten zelf bepalen wat het betrokken recht is. Wat de internationale verdragen betreft, verwijst artikel 2 alleen expliciet naar de Europese verdragen (bijv. de conclusies van Tampere) wanneer het oproept tot wetgevende maatregelen ter bestrijding van de illegale drugshandel. De belangrijke internationale verdragen worden niet direct genoemd. Het Weens Verdrag inzake psychotrope stoffen uit 1971, waarin de belangrijke medisch/wetenschappelijke vrijstelling is opgenomen, wordt in artikel 1 genoemd, maar alleen met betrekking tot de definitie van drugs. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat het kaderbesluit een stap zou moeten zijn in de richting van een onafhankelijk EU-drugsbeleid dat meer ruimte biedt dan de internationale verdragen. Het Akkoord van Schengen en ook de EU-drugsactieplannen van 2000 tot 2004 laten er echter geen twijfel over bestaan ​​dat de lidstaten van de internationale drugsbestrijdingsverdragen gebonden zijn aan de beperkingen voor medische en wetenschappelijke doeleinden.

Samengevat, de betere argumenten pleiten voor een enge interpretatie van de termen "zonder rechten", die alleen van toepassing is op wetenschappelijke en medische doeleinden. Duitse wetgevers hebben het kader letterlijk geïnterpreteerd, maar het is onwaarschijnlijk dat dit stand houdt in de rechtbank. De Duitse wet op de cannabiscontrole is dus gebaseerd op een zeer formele maar twijfelachtige interpretatie van de EU-wetgeving. De vraag blijft welke gevolgen deze Duitse weg zou kunnen hebben.

Conclusie

In 2019 deed het Hof van Justitie een uitspraak die de Duitse wetgever tot op het bot schokte. In zaak C-591/17 Republiek Oostenrijk v. Republiek Duitsland oordeelde de rechtbank dat de Duitse infrastructuurheffing voor personenauto's discriminerend was voor EU-burgers. Duitsland had een wet aangenomen die alle personenauto's die gebruik maken van de Duitse autobahnen verplicht tol te betalen. Dat is niets ongewoons. Het hoogtepunt was echter dat de Duitse voertuigbezitters de tol via hun belastingen konden terugvorderen. Het HvJ zag dit terecht als duidelijke discriminatie op grond van nationaliteit op grond van artikel 18 VWEU en verwierp de Duitse wet. Zal de Cannabis Control Act hetzelfde lot ondergaan? De kansen zijn goed. Net als de infrastructuurheffing gaat de Cannabiswet grotendeels voorbij aan het EU-recht, de jurisprudentie van het HvJ en de belangen van andere EU-lidstaten. Hoe denkt Duitsland bijvoorbeeld het drugstoerisme naar Polen, Oostenrijk of Denemarken aan banden te leggen? Na jarenlange druk van hun Duitse buren hebben Nederlanders de verkoop van cannabis in grenssteden gekoppeld aan een verblijfsvergunning. Het HvJ achtte dit rechtmatig en niet discriminerend, aangezien cannabis nog steeds een verboden product is volgens de Nederlandse wet. Daarom kan er geen recht zijn voor EU-burgers om dit product te kopen. Volgens het Duitse wetsontwerp zou cannabis echter niet langer verboden zijn. Dit zou ook de mogelijkheid uitsluiten om de verkoop van het product alleen te beperken tot personen die in Duitsland wonen, aangezien dit inderdaad discriminatie zou zijn volgens de jurisprudentie van het HvJ. Maar hoe zou Duitsland dan het probleem van het drugstoerisme kunnen aanpakken? Het wetsontwerp laat deze vraag onopgelost.

Er zijn goede redenen om cannabis te legaliseren: het kan helpen de illegale markt op te drogen, het strafrechtelijk systeem te ontlasten, het stigma van gebruikers te verminderen en mogelijk gezondheidsrisico's te minimaliseren door middel van kwaliteitscontroles. Wat nog belangrijker is, is dat het probleem van de gateway-drug beter beheersbaar is: degenen die wiet kopen bij een dealer, krijgen vaak ook hardere drugs aangeboden, vaak als gratis monster. Alomvattende maar voorzichtige legalisering van cannabis is een goed drugsbeleid. Het moet echter rekening houden met de belangen van de andere lidstaten en in overeenstemming zijn met het Europese recht. Als dit recht niet meer actueel is, moet het worden gewijzigd. Binnen de EU is dit een lange en rotsachtige weg. Er zijn geen shortcuts, ook niet voor Duitsland.